機構改革之食品藥品安全

從三聚氰胺奶粉、染色饅頭到瘦肉精、塑化劑白酒，從地溝油、蘇丹紅雞翅到“皮革”制老酸奶、速生雞，近年來不斷被曝光的食品安全問題一次次刺痛著公眾的神經。昨天國務院新一輪大部制改革中，新成立的由食品和藥品監督管理局掛帥的食藥監總局似發出一個信號——多頭并管的鏈條被收攏，因近年來“各管一段”導致的監管不給力、食品安全問題頻發的情況也有望得到改觀。

昨天，記者就此采訪了一名在衛生系統一線工作了30年的“老兵”，他見證了《食品安全法》的頒布，以及對食品安全監管職能的調整。多年來，在平凡的崗位上，他一直擔憂著食品安全的監管是否到位，現在，他終于盼來了改革后的曙光。

問題：“門外漢”難管食品

聽到“組建國家食品藥品監督管理總局”的消息時，老方長舒了口氣，作為一名在衛生系統一線干了逾30年的“老兵”，他多年來的擔憂終于盼來了曙光。

《食品安全法》已于2009年6月1日正式實施，該法明確了地方政府和各相關部門的職責，對監管部門的職能作了重大調整。但早在奧運會前，北京已經先行一步，實現了食品安全的多部門共同監管新局面，食品從銷售到入口的整個鏈條，涉及質監、工商、衛生等眾多部門，監管環節多、鏈條長。

自那時起，老方開始困惑了。

“把幾個部門生硬地扭在一起，怎么可能無縫銜接呢，他們將食品安全監管無縫銜接，加大控制，加大執法力度，我們是以預防為主，預防食物中毒、保障食品無毒無害。”隨著工商、質監等部門權責的明確，老方愈發感覺到他們不僅和衛生工作者的理念不一樣，而且因為衛生專業人才少，在一線監督檢查中根本難以起到實質作用，看似龐大的監管隊伍，實則根本沒有與參與監管的人數成正比的監管效果。

“不專業，愛推諉”是老方對“伙伴單位”的第一印象，在他看來，衛生是個相當專業的學科，而目前在衛生執法一線的絕大多數都是公共衛生學系畢業的，但工商、質監等分管食品安全監察人員有學氣象的，有學法律的，還有學食品機械的。

“生產工藝中，添加劑加了多少，配料用了多少，每公斤里亞硝酸鹽多少，檢查人員懂不懂？不然就跟看熱鬧的似的”，老方說，食品生產監管在于風險控制，監管人員需具備專業的衛生知識，煉就控制和預防問題出現的火眼金睛，而不是買幾臺高級檢測車就能解決的。

業內人士表示，目前，食品安全監管部門專業化人才匱乏，已經成為阻礙我國食品安全監管工作的一大瓶頸。目前的行政體制下，行政監管人員專業化水平不高，很多監管工作需要借助社會專業技術資源來完成，既增加了行政監管成本，又影響了行政監管的公信力，比如食品生產許可中的現場核查環節，法律規定該工作是行政部門工作人員的職責，但現實中卻成了專家評審活動，造成了很多負面影響。

“反觀美國FDA（美國食品和藥物管理局），很多官員本身就是食品安全方面的專家，除了制度設計等需要社會參與的工作外，很多監管工作都可以通過官員自身來完成，既增強了公信力，又提高了官員的責任心。”

外行檢查本末倒置

老方想起，一次對熟肉廠的檢查中，穿著制服的質監人員先是走進生肉區，然后是熟肉、原料等區域，“熟肉廠該怎么檢查？雖然一般加工廠都是從原料查起，但在這里應該從熟肉查起，進車間前就先要換上潔凈的衣服和鞋子，如果從生肉區走到熟肉區的話怎么換衣服啊，而且生肉上的細菌也會被帶到熟肉區。所以應該先從出庫點位進入，按照半成品、原料、庫房等順序進行檢查，主要檢查是否做到生熟分開、有沒有交叉污染”。

見狀，老方暗自嘆息，真是太外行了，這樣的檢查別說檢出問題了，別給人家造成問題就是好事！更讓老方目瞪口呆的是，他們走的竟是讓外賓或領導視察訪問的“參觀通道”，而非實地接觸肉品的“檢查通道”。

擔憂：分段監管致效能低下

實行分段管理后，老方的工作輕松了很多，但他心頭的負擔卻重了，經常壓得他喘不上氣。

分段管理不利于行政管理體制的精簡和高效，甚至會增加行政成本。一頭豬從飼養到餐桌，共有畜牧、質監、食品藥品、衛生等眾多部門參與監管。以質量檢測為例，一個產品多部門重復檢測、無效檢測的現象普遍存在。例如瘦肉精，各部門都在本監管環節進行重復檢測，浪費了有限的財政資金。另一方面，由于監管部門眾多，如果出了問題，消費者不知該向哪個部門投訴，也極易出現部門之間“踢皮球”的現象，不利于消費者維權。

老方的隱憂成了現實：按照職能劃分，生產加工環節應該由質監部門進行監管，但屬于生產加工領域的送餐企業卻被“踢回了”衛生。“為什么？風險最大啊，這多是給孩子們吃的啊，一旦出了問題怎么辦？”

期盼：建整套監管機制和體系

隨著今年來食品安全問題的不斷曝光，讓公眾選擇“該吃什么”時沒了底兒，多數人三思而后開口，甚至吃飯前要先“百度”下該食品是否有“被曝光史”。

據《求是》主辦的《小康》雜志社中國全面小康研究中心和清華大學媒介調查實驗室發布的《2010-2011消費者食品安全信心報告》顯示，僅三成多人對食品安全狀況感到滿意，九成多人認為中國食品安全存在問題，近七成人對食品安全現狀“沒有安全感”。

“食品安全問題真是已經到了非整合不可的地步了”，看了昨天上午的新聞，老方頓感欣慰，盡管與世界上食品安全監管工作總體趨勢是“一個機構來監管”尚有一定差距，比如新西蘭建立的食品安全局，英國建立的是食品標準局，加拿大是食品檢驗局，愛爾蘭是食品安全局。“但總算邁出了第一步”，老方說，食品安全問題的真正監管并不是簡單把幾個處室歸在一起就可以解決的，需要建立一整套監管機制和體系，由這個新成立的主管部門來制定新規則。

“新的體系建成后，應該從衛生專業角度出發，以預防和控制為主要目的，如果缺斤短兩也算不安全、標簽不到位也是不合格，就混淆了不合格率”，老方期待，當務之急，是把全國現存的近5000個涉及食品安全的所謂“標準”進行清理整合，“如果連標準本身都不明確的話，何談監管？”

對于持續升溫的食品安全問題，衛生部部長陳竺成了被圍堵的對象，他表示“政府一定會加強監管”，并強調“誠信體制非常重要，要讓人民對食品、藥品有放心的感覺”。老方說，為了這個目標，自己工作量再大些、再辛苦些都無所謂，“誰不愿意兒女們吃得安全呢，不僅安全，還要健康”。

高端對話：食品安全技術支撐應加強

新成立的國家食品和藥品監管總局備受公眾關注，針對相關問題，記者采訪了全國政協委員、國家食品和藥品監督管理局副局長焦紅，全國政協委員、國家食品藥品監督管理局原局長邵明立，全國政協委員、中國農業大學博士研究生導師黃衛東。

記者：近年來食品安全問題頻發的根源何在？

黃衛東：我認為食品安全事故頻發，商家和監管部門有不可推卸的責任，應該加強和改進食品安全監管部門的工作，嚴厲問責，對制售有毒有害食品的商家進行嚴厲處罰。

總體上來說，我國食品安全形勢一年比一年好。但食品安全沒有零風險，所以出現一些食品安全事件，需要有一個良好的心態面對，應該對規范市場銷售的食品給予充分信任。

記者：食品安全問題的解決和完整監管環節的構建，除了此次相關部門的職能整合外，還有哪些關鍵因素？

黃衛東：目前，我國公眾和消費者對食品安全形勢還不滿意、不放心，甚至有時還爆發極度不滿情緒。一方面是因目前的食品安全檢測的發現和預警機制有待提高，且食品安全信息的公開滯后，執法力度不強，另一方面，與積極發現、解決、回應不同，多是經媒體曝光，政府隱瞞事后處理，而且有些處理不及時也不到位。不及時的原因還有政府對信息的掌握不足，以及應急措施不當，使政府有些部門公信力下降。

記者：原來各個部門都管，此次整合后，部委之間的推諉問題或將得到解決，但針對不同部委間下設的相似功能的處室如何進行有效整合？怎樣從源頭上解決推諉問題？

邵明立：存在是絕對的，不存在是相對的，因為就目前分部門管理的職能中，別說有許多職能是看不見摸不著的，還涉及到不同部委邊界和調查區劃分不清的問題，你管我不管，我管你不管。

因此像馬凱發言中說的只有轉變職能、轉變作風、高度負責、密切配合、提高效率、加強監管，如果這是整合一個機構就能解決的事，就不用再強調了。

記者：框架搭建起來后，下一步重點解決的關鍵是什么？

焦紅：下一步工作應關注支撐問題，如何加大協調力度、落實監管責任，隨著人們對吃到放心食品的高度要求，為了適應產業變化，應該有技術支撐，新成立的食品藥品監管總局如何在把整合工作落實好的情況下，加強相關技術支撐隊伍的建設，強化檢測機構的劃轉和整合，加強技術支撐，確保食品安全問題的及時發現及時處理，保證人群的食品安全？在政府監管范圍、企業生產的誠信范圍、社會監督范圍內才能做好相關工作。

記者：您對解決我國的食品安全問題有何建議？

黃衛東：首先應該提高違法成本、加大懲處力度，對違法行為嚴懲不貸，有法必依，執法必嚴，同時，要加快食品安全標準的出臺速度，來確保執法有理有據。我們建議建立食品安全的信用制度，加快建設全國聯網的食品安全信息系統。